deudaEl último trimestre de 2012, la deuda de estados y municipios aumentó 27,996.6 millones de pesos, 11%, a 434,761.2 millones de pesos, de acuerdo con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

Si esta tendencia se mantiene, podría convertirse en un dolor de cabeza para las finanzas del país. El endeudamiento de los estados y municipios se incrementó en todo 2012 en 43,984 millones de pesos según la SHCP.

Las mayores alzas fueron en Tabasco, en el sureste de México, cuyas obligaciones financieras aumentaron un 66.3%, a 4,824 millones de pesos, y en Zacatecas, cuya deuda creció 43.5%, a 5,322 millones de pesos en el año.

La deuda bursátil de los estados y municipios sumaba 65.350 millones de pesos hasta el cierre de año, apenas un 15% del total de sus obligaciones financieras.

Los estados y municipios mexicanos tienen su mayor endeudamiento con la banca comercial y de desarrollo.

De los 32 estados de México, únicamente Veracruz y el Distrito Federal emitieron papel el año pasado en el mercado de valores, según datos de la Secretaría de Hacienda.

Si bien la deuda de los estados y municipios equivale a menos de un 3% del Producto Interno Bruto estatal, sus crecientes niveles la mantienen en la lupa de analistas y autoridades, quienes temen que, de seguir avanzando a este ritmo podría afectar las arcas del Gobierno.

Revisar el modelo

De acuerdo con Marco Cancino y Martha López, director e investigadora del despacho de consultoría dedicada a la comunicación política y gestión pública Inteligencia Pública, este fenómeno no sólo es producto de malas estrategias financieras o de irresponsabilidad de la clase política, también el deficiente diseño institucional del federalismo fiscal juega un papel importante.

Dicho modelo, resultado de un acuerdo político y no de una rigurosa estrategia financiera de largo plazo, contiene un conjunto de incentivos ineficientes, desarticulados y, en ocasiones, contradictorios entre sí, que pueden generar las condiciones para que exista una tormenta perfecta en materia de finanzas públicas locales, aseguran.

Uno de los resultados fue el impulso a la descentralización de la ejecución de ciertas políticas públicas, como las relacionadas con temas sociales y la ministración de recursos para su instrumentación, que había concentrado el Gobierno Federal.

Sin embargo, ese proceso ha sido muy burocrático y se presta a la discrecionalidad, permitiéndole al gobierno central dosificar los recursos financieros para ejercer control. Esto ha puesto en riesgo la eficacia de las políticas públicas y ha generado incentivos para que los gobiernos locales recurran al sector financiero para obtener capital para cubrir el arranque de los programas al inicio de cada ejercicio fiscal, muchas veces en condiciones desventajosas como significativos costos financieros o altas tasas de interés.

Las transferencias de recursos federales a estados y municipios, a través de aportaciones al Ramo 33, por lo general deben de cumplir ciertos procedimientos, requisitos y criterios, conocidos como reglas de operación, para ejecutar los programas de asistencia. Sin embargo, tener a tiempo el dinero no sólo depende, en ocasiones, del cumplimiento de los requisitos, sino también de la afinidad política entre los niveles de gobierno, asegura Inteligencia Pública. Es decir, si el gobierno local es de un partido distinto al del Gobierno Federal o existe una disputa política entre las autoridades, aumenta la posibilidad de que se retrasen los recursos federales.

De acuerdo con Cancino y López, esto es resultado de que la clase política ha privilegiado criterios políticos y de corto plazo, sobre los técnico-financieros y de largo plazo en la conformación de este modelo de descentralización financiera.

Descentralizar centralizando

Al mismo tiempo que se ha buscado descentralizar tanto las funciones como el ejercicio del gasto de las autoridades federales, el modelo de federalismo fiscal considera conceder facultades recaudatorias a los gobiernos locales en favor del gobierno central. Es decir, se promueve la descentralización administrativa para promover un esquema de centralización recaudatoria que, al final, volverá a descentralizara los recursos para constituir un fondo de recursos participables que serían devueltos a los gobiernos locales con criterios redistributivos y que pretendía en un principio, disminuir las disparidades estructurales entre estados y entre municipios. Este fondo, conocido como Ramo 28, integrado con recursos de origen local, permite que los gobiernos estatales y municipales ejerzan los recursos de manera discrecional y poco transparente, en contraste con el ramo 33, pero esto no se ha traducido en una mejora en la calidad de vida de los ciudadanos.

Pareciera que los incentivos del modelo de federalismo fiscal de la segunda mitad de la década de los noventa desincentivó a los gobiernos locales para generar ingresos propios a partir de la recaudación local y asumir los costos políticos de hacerlo. En contraste, los gobiernos locales se volvieron cada vez más dependientes de las transferencias federales, por aportaciones o por participaciones, que en conjunto alcanzaron en promedio, para el periodo de 2002 a 2010, más de dos terceras partes de los ingresos totales, explican los integrantes de inteligencia pública.

Un buen negocio

Los gobiernos estatales y municipales han duplicado su gasto en términos reales (114.8 por ciento) en los últimos 15 años, pasando de 515,446 millones de pesos en 1997 a 1.19 billones de pesos en 2011.

Este aumento ha sido cubierto en parte por las transferencias federales o por la tímida recaudación local que estos gobiernos realizan, explican Marco Cancino y Martha López en el documento Deuda pública local, efecto, no causa. Sin embargo, en muchos casos, los recursos derivados de estas fuentes de financiamiento se han vuelto insuficientes, lo que ha motivado a los gobiernos locales a recurrir al sector financiero privado y público para conseguir recursos.

Aunado a lo anterior, la crisis económica mundial provocó que la recaudación federal y local se redujera y ampliara la brecha entre los recursos disponibles y las necesidades financieras de los gobiernos estatales y municipales.

En ese momento, la banca comercial comenzó a jugar un papel relevante en el proceso de financiamiento de los gobiernos locales y su creciente endeudamiento.

Según datos del Banco de México (Banxico), los créditos colocados en el sector público local crecieron a una tasa de 19.4 por ciento en promedio, entre 2009 y 2011; en contraste, en ese mismo periodo, el crecimiento de los créditos al sector privado de la banca se desaceleraron, pasando de 18.9% durante 2008 a 8.1% en 2009 y apenas 3.3% en 2010.

Ello se explica, afirman Cancino y López, porque ante la incertidumbre económica internacional y nacional, otorgar créditos al sector productivo privado representaba un riesgo creciente y financiar a los gobiernos locales resultaba de bajo riesgo, ya que esos recursos serían solventados principalmente con las participaciones federales.

Consideraciones

Los integrantes de Inteligencia Pública concuerdan en que la deuda pública local no representa un riesgo al sistema financiero nacional en términos absolutos ni en términos relativos. Sin embargo, recomiendan tomar medidas prudencias que modifiquen los incentivos para que se deje de considerar al crédito como la primera fuente de financiamiento de la expansión del gasto público local y no el aumento en la recaudación de impuestos.

Consideran que reformar sólo la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para atender la problemática del endeudamiento local, constituiría una medida parcial, por lo cual recomiendan impulsar una profunda reforma al federalismo fiscal, con el fin de reorientar los incentivos hacia un incremento sustancial de la recaudación local; una reasignación de tareas entre la Federación y los gobiernos locales; una mayor transparencia en el proceso de contratación de deuda; la adopción de medidas prudenciales para la adquisición de créditos; y una mayor transparencia y rendición de cuentas no sólo en el ejercicio de los recursos provenientes de deuda, sino también de la totalidad de los recursos de que disponen los gobiernos locales. Todo ello, bajo una nueva visión sistémica.